長(cháng)城戰略咨詢(xún)關(guān)于“國家高新區管理體制機制改革與創(chuàng )新研究”系列→
通常認為“一區多園”包含兩種形式，一種是指將跨行政區或地理上不連片的園區整合并入高新區，突破高新區原有的地理空間，形成“多園”；另一種是指同一功能區內部的多個(gè)專(zhuān)業(yè)園或產(chǎn)業(yè)集聚區。本文僅討論第一種“一區多園”形式。
20世紀90年代中后期以來(lái), 中關(guān)村、天津高新區、深圳高新區等發(fā)展較快的國家高新區為進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)規模擴張，在現有范圍內優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，相繼開(kāi)展了“一區多園”模式的探索。如1991年，中關(guān)村建立豐臺、昌平兩個(gè)科技園區，以彌補海淀區建成空間不足的問(wèn)題后，走上了“一區多園”的道路。到目前為止，中關(guān)村已經(jīng)發(fā)展成了“一區十六園”。此后，上海張江高新區、福州高新區、宜昌高新區、江門(mén)高新區等均實(shí)施“一區多園”模式，助推高新區發(fā)展。
近年來(lái)，越來(lái)越多的國家高新區進(jìn)入新一輪“一區多園”模式探索期。2017年，南京市集中力量打造15個(gè)高新園區，形成南京高新區“一區十五園”發(fā)展格局。2018年，重慶市整合九龍坡區、沙坪壩區、大渡口區、北碚區、巴南區、江津區現有工業(yè)集聚區，組建為新的重慶高新區，形成高新區“一區多園”模式，轄區面積增至1031.2平方公里。2019年，深圳市將南山園區、坪山園區、龍崗園區、寶安園區、龍華園區等納入深圳高新區范圍，形成高新區“一區兩核多園”發(fā)展格局，規劃面積擴大到159.48平方公里。
由此，“一區多園”成為諸多國家高新區發(fā)展模式，但與此同時(shí)，有觀(guān)點(diǎn)認為，部分高新區采取“一區多園”模式后，高新區平均發(fā)展質(zhì)量和水平有所下降。如何通過(guò)優(yōu)化“一區多園”管理體制，促進(jìn)“一區多園”發(fā)揮正面積極作用成為值得探究的問(wèn)題。
實(shí)施“一區多園”發(fā)展模式后，高新區管理體制會(huì )相應發(fā)生變化，原管委會(huì )升級，同時(shí)，各分園組建各自的管理機構，按照高新區管委會(huì )承擔的職能和權限劃分，形成建設主導型、非建設主導型（協(xié)調管理型）、半建設主導型三種類(lèi)型：
高新區管委會(huì )管理區域內人、財、物等所有事項，負責所轄區域的開(kāi)發(fā)、建設、運營(yíng)和管理，對所有園區形成“五統籌”，即統籌組織協(xié)調、統籌產(chǎn)業(yè)規劃、統籌管理、統籌招商、統籌項目建設。如成都高新區“一區四園”，高新區管委會(huì )職權集中，負責所轄區域開(kāi)發(fā)、建設、管理和運營(yíng)，人、財、物權統一。
圖1 建設主導型高新區管理體制示例
高新區管委會(huì )不負責各園區的開(kāi)發(fā)、建設、運營(yíng)與管理，對各園區的人財物也不具有決策權，僅是統籌、協(xié)調、指導各園區的發(fā)展。如中關(guān)村實(shí)行“一區十六園”，中關(guān)村管委會(huì )負責整體的調研、政策研究和制定、發(fā)展專(zhuān)項資金的使用，并不對十六園的具體開(kāi)發(fā)、建設和管理負責，十六園所有開(kāi)發(fā)建設、招商引資、企業(yè)服務(wù)和社會(huì )管理事務(wù)都由該園所在區政府負責。但十六園都能充分享受“中關(guān)村”的品牌溢出效應，同時(shí)申請中關(guān)村發(fā)展專(zhuān)項資金支持。
圖2 協(xié)調管理型（非建設主導型）高新區管理體制示例
高新區管委會(huì )對主園區（直管園）進(jìn)行直接管理，負責其開(kāi)發(fā)建設、招商引資和管理運營(yíng)，對分園管理權限相對較弱。根據高新區管委會(huì )對分園的管理權限不同，借用國家結構的概念，又可分為邦聯(lián)制與聯(lián)邦制兩種類(lèi)型。
邦聯(lián)制是指高新區管委會(huì )對各分園管理松散，對分園的管理權限僅限于數據納統。
聯(lián)邦制是指高新區管委會(huì )對各分園實(shí)施統籌管理和協(xié)調，具備資金支持、政策輻射、考核評價(jià)、數據納統等統籌手段，但分園的開(kāi)發(fā)建設、招商引資等由分園負責，財政稅收歸屬分園所在行政區。如珠海高新區，高新區管委會(huì )對唐家灣主園區直接管理，對分園在“產(chǎn)業(yè)規劃、創(chuàng )新要素、人才服務(wù)、建設標準、品牌打造”等方面全面統籌。邦聯(lián)制和聯(lián)邦制本質(zhì)上反映的是各分園與高新區管委會(huì )之間的親疏程度。
圖3 半建設主導型邦聯(lián)制高新區管理體制示例
圖4 半建設主導型聯(lián)邦制高新區管理體制示例
“一區多園”模式的現實(shí)意義與問(wèn)題
高新區“一區多園”模式發(fā)揮了顯著(zhù)的積極作用。從高新區和區域層面來(lái)看，“一區多園”模式促進(jìn)了高新區和區域的發(fā)展。“一區多園”能夠有效地拓展發(fā)展空間，解決高新區土地資源不足的瓶頸；能夠引導各分園突出特色主導產(chǎn)業(yè)，利于統籌開(kāi)展產(chǎn)業(yè)規劃布局，實(shí)現區域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展；能夠迅速做大高新區總體規模，提升在全市經(jīng)濟發(fā)展中的位勢和顯示度；同時(shí)，“一區多園”是高新區發(fā)揮品牌效應和輻射帶動(dòng)作用的關(guān)鍵模式，有利于推廣高新區創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展路徑和經(jīng)驗，復制高新區高效的管理運營(yíng)模式，促使更多區域享受高新區政策紅利，有利于充分發(fā)揮國家高新區“金字招牌”凝聚力，開(kāi)展招商引資工作，促進(jìn)高端人才、先進(jìn)技術(shù)等創(chuàng )新要素集聚。
從國家戰略層面來(lái)審視，“一區多園”模式的推進(jìn)直接或間接提升了國家高新區的戰略位勢。改革開(kāi)放以來(lái)，高新區一直就是國家推進(jìn)改革、開(kāi)放、創(chuàng )新等戰略的重要政策工具，是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要增長(cháng)極。據統計，2018年169家國家高新區地區生產(chǎn)總值占全國比重超過(guò)12%。經(jīng)濟下行壓力下，“一區多園”模式有利于持續提高高新區經(jīng)濟總量、增速及在全國經(jīng)濟中的占比，進(jìn)一步提升國家高新區的戰略位勢。著(zhù)眼于未來(lái)，要長(cháng)期保持規模優(yōu)勢，支持“一區多園”發(fā)展勢在必行。同時(shí)，在推進(jìn)“一區多園”過(guò)程中出現了一些錯誤傾向，最大的錯誤就是單純追求規模的擴大，甚至是單純追求統計數字的擴大，而沒(méi)能用高新區的品牌、機制、政策去實(shí)質(zhì)性的帶動(dòng)新納入區域高質(zhì)量發(fā)展。這種現象既出現在眾多新升級國家高新區里，也出現在很多老牌高新區里。這些高新區迫于升級、評價(jià)排名等壓力，或承接地方清理整頓園區的任務(wù)，將更多的區域納入高新區，擴大了高新區數據指標，礙于眾多的區域利益糾纏，實(shí)質(zhì)的管理體制調整又沒(méi)能真正到位，最終形成半建設主導型的邦聯(lián)制治理模式。由于新納入區域先天不足，或發(fā)展水平參差不齊，且納入后缺乏統籌規劃與管理，對高新區整體發(fā)展質(zhì)量造成影響，這也是“一區多園”模式引發(fā)爭議的關(guān)鍵所在。針對這種模式，要加大改革力度，積極引導其從邦聯(lián)制向聯(lián)邦制轉變。國家高新區在選擇“一區多園”發(fā)展模式的同時(shí)，也在積極探索適合自身的管理體制。半建設主導型高新區中，珠海高新區通過(guò)理順領(lǐng)導體制、加強對各分園的統籌管理等方式，提升高新區管委會(huì )對分園的協(xié)調力與影響力，從邦聯(lián)制向聯(lián)邦制轉變。寧波高新區自實(shí)施“一區多園”戰略以來(lái)，基本建立高新區與各分園以產(chǎn)業(yè)為紐帶的聯(lián)動(dòng)發(fā)展機制，成為“一區多園”聯(lián)邦制管理的典型。非建設主導型高新區中，南京高新區明確高新區管委會(huì )與各分園管委會(huì )的職責，突出高新區管委會(huì )對15個(gè)分園的統籌協(xié)調、管理服務(wù)職能，推動(dòng)“一區十五園”協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展。上海張江高新區則通過(guò)管理體制調整，由非建設主導型管委會(huì )向半建設主導型轉變，有利于管委會(huì )更好地履行經(jīng)濟發(fā)展和開(kāi)發(fā)建設職能。同時(shí)，也有部分高新區在管理體制改革中，未充分考慮到自身發(fā)展水平等因素，單純的將高新區管委會(huì )“懸浮”，高新區對分園的統籌管理力度降低，甚至失去對主園區的建設主導權，未來(lái)的發(fā)展極易受管理體制掣肘。案例1：珠海高新區推動(dòng)邦聯(lián)制向聯(lián)邦制轉變珠海高新區于1992年12月經(jīng)國務(wù)院批準成立，1993年3月正式掛牌運作，規劃面積9.8平方公里。經(jīng)過(guò)1999年體制調整，高新區形成“一區多園”發(fā)展格局，這一時(shí)期，各園區均由高新區管委會(huì )直接管理。
隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的不斷發(fā)展和改革開(kāi)放的不斷深入，高新區分別于2006年、2012年、2017年進(jìn)行了“一區多園”管理范圍和管理模式的多次調整，高新區規劃面積也從9.8平方公里調整到129.42平方公里，包括唐家灣主園區53.52平方公里，南屏科技工業(yè)園7.06平方公里，三灶科技工業(yè)園2.4平方公里，新青科技工業(yè)園10平方公里，富山科技工業(yè)園44.08平方公里，航空產(chǎn)業(yè)園2.91平方公里，橫琴高新技術(shù)和科技研發(fā)園區9.45平方公里。管理模式上，高新區管委會(huì )直接管理唐家灣主園區，負責其規劃建設，各分園管理以所在行政區為主，高新區負責各分園產(chǎn)業(yè)布局、政策協(xié)調、科技統計等協(xié)調管理工作。高新區管委會(huì )實(shí)行半建設主導型的邦聯(lián)制管理模式，對分園的管理權限和統籌力度較小。
2019年，珠海高新區在市委、市政府的大力支持下，開(kāi)啟一輪“一區多園”管理體制改革創(chuàng )新，市級層面，成立珠海市高新區高質(zhì)量發(fā)展工作領(lǐng)導小組，統籌領(lǐng)導高新區“一區多園”重要事項，并在考核監督、資金支持、政策扶持等方面加強對“一區多園”的統籌管理。高新區層面，仍采取高新區管委會(huì )直接管理唐家灣園區，其他分園區以所在行政區（功能區）管理為主的形式。分園所在行政區（功能區）分管領(lǐng)導兼任高新區黨委委員。此外，高新區大管委會(huì )全面統籌“一區多園”產(chǎn)業(yè)規劃、創(chuàng )新要素、人才服務(wù)、建設標準、品牌打造，構建各園區聯(lián)動(dòng)和區域協(xié)調發(fā)展的新格局。
由此，珠海高新區在新一輪管理體制改革中，管委會(huì )對分園的統籌協(xié)調能力進(jìn)一步加強，形成“一區多園”邦聯(lián)制管理模式向聯(lián)邦制轉變的正面示范效應。
案例2：南京高新區積極探索非建設主導型的聯(lián)邦制管理模式南京高新區于1988年成立，1991年被批準為國家級高新區，總面積16.5平方公里，位于南京市浦口區。1997年2月，南京高新區進(jìn)行了區域范圍調整，從國務(wù)院批準的16.5平方公里規劃面積內，調減10平方公里給南京新港高新技術(shù)工業(yè)園和南京江寧高新技術(shù)工業(yè)園各5平方公里，南京高新區形成“一區多園”發(fā)展格局。但在管理體制上，南京市并未將新港和江寧高新技術(shù)工業(yè)園管理機構并入南京高新區管委會(huì )統一管理，而是新成立了“南京高新區一區多園管理辦公室”，設在南京市科技局。新組建的“南京高新區一區多園管理辦公室”（相當于高新區大管委會(huì )）并未真正發(fā)揮統籌協(xié)調作用，三個(gè)片區完全獨立運作，非但未形成合力，反而競爭關(guān)系加劇，使得南京高新區政策優(yōu)勢迅速弱化、區位弱勢被放大。
2002年后，南京高新區與浦口區在領(lǐng)導層面交叉任職，兩區聯(lián)系加強，加之南京市“沿江開(kāi)發(fā)”、“跨江發(fā)展”戰略的實(shí)施，高新區迎來(lái)新的發(fā)展機遇。
2017年,南京市提出建設創(chuàng )新名城，為充分發(fā)揮高新區創(chuàng )新名城建設的主陣地作用，市政府提出重整高新區，將全市83個(gè)各級各類(lèi)園區整合為15個(gè)高新園區，統一品牌化管理，對外統稱(chēng)南京高新區，至此，南京高新區形成“一區十五園”發(fā)展格局。園區整合后，南京市政府積極探索高新區管理體制創(chuàng )新，提出搭建“1＋N”管理架構的思路，建立“1”個(gè)非建設主導型的高新園區管理服務(wù)機制，以加強對全市“N”個(gè)高新園區的統籌協(xié)調和促進(jìn)服務(wù)。明確南京高新區管委會(huì )為非建設主體，負責定期召開(kāi)15個(gè)高新園區管委會(huì )主要負責人聯(lián)席會(huì )議，統籌協(xié)調各高新園區發(fā)展中的重大問(wèn)題，承擔“宏觀(guān)規劃、監測評價(jià)、品牌建設、政策支持、服務(wù)支撐”等職責。15個(gè)高新園區為建設主體，負責編制本園區規劃，并負責本園區開(kāi)發(fā)建設、招商引資、產(chǎn)業(yè)培育、企業(yè)服務(wù)、成果轉化等專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。
南京高新區推動(dòng)的新一輪“一區多園”管理體制改革，屬于典型的非建設主導型下的聯(lián)邦制管理模式。通過(guò)管理、政策、考核、品牌的四個(gè)統籌，強化對分園的領(lǐng)導和協(xié)調，有利于各分園區形成發(fā)展合力，協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展。
案例3：寧波高新區成為半建設主導型聯(lián)邦制管理的典型
寧波高新區于1999年成立，2007年1月，經(jīng)國務(wù)院批準，升級為國家級高新區。2013年，寧波市委、市政府決定以寧波國家高新區為核心依托建設新材料科技城，成立新材料科技城管委會(huì )，和高新區管委會(huì )合署辦公，管轄范圍58.3平方公里，其中，全權托管范圍35平方公里。同年，為拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，寧波市開(kāi)始實(shí)施高新區“一區多園”戰略。成立寧波國家高新區“一區多園”建設領(lǐng)導小組，領(lǐng)導小組辦公室設在高新區管委會(huì )。在全市重點(diǎn)區、縣（市）、功能區遴選符合條件的產(chǎn)業(yè)園設立高新區分園，轉移高新區孵化優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)化項目。設立1億元“一區多園”發(fā)展專(zhuān)項資金，由市財政和寧波高新區管委會(huì )共同出資，支持分園發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。建立“一區多園”準入退出機制，對專(zhuān)業(yè)園進(jìn)行年度綜合考核評估、中期考核評估和創(chuàng )建驗收，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。創(chuàng )新“一區多園”開(kāi)發(fā)建設與管理模式，寧波高新區指導專(zhuān)業(yè)園的建設發(fā)展，通過(guò)品牌輸出、技術(shù)轉移、項目申報、企業(yè)擴散、聯(lián)合招商以及搭建人才、資本、信息共享平臺等途徑，增強高新區對專(zhuān)業(yè)園的輻射帶動(dòng)作用。各縣（市）區政府和功能區管委會(huì )主導專(zhuān)業(yè)園建設發(fā)展等工作。
2019年，為繼續做大高新區規模，寧波高新區開(kāi)展“一區多園”擴園擴容工作，積極推動(dòng)“一區多園”全市域布局。進(jìn)一步加強對“一區多園”的建設管理和監測評價(jià)工作，繼續完善高新區“一區多園”建設發(fā)展、協(xié)調機制、扶持政策、考核辦法和共建共享機制。
經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，寧波高新區逐漸探索形成半建設主導型的聯(lián)邦制管理模式，有力推動(dòng)了分園創(chuàng )新能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的提升，高新區“一區多園”成為落實(shí)全市“六爭攻堅”的重要舉措、發(fā)揮高新區引領(lǐng)帶動(dòng)作用的有效途徑、全市域建設國家自創(chuàng )區的重要抓手。
案例4：上海張江高新區由非建設主導型管委會(huì )向半建設主導型轉變
1991年3月，國務(wù)院批準漕河涇新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區為全國首批國家高新區之一。自1992年，上海陸續將知識經(jīng)濟集聚的區域納入上海市級高新區范圍，先后成立張江高科技園、金橋園等高科技園區。2006年3月，國務(wù)院批準上海各高科技園整體更名為“上海張江高新區”。高新區從1園、2園、6園、8園、12園、18園，到22園，總面積531平方公里，覆蓋全市16個(gè)行政區。2011年1月，國務(wù)院批復同意支持上海張江高新區建設國家自主創(chuàng )新示范區。國家層面，科技部牽頭，國家發(fā)改委、工信部等有關(guān)部委共同組成張江示范區部際協(xié)調領(lǐng)導小組，統籌指導示范區發(fā)展建設。市級層面，成立由市長(cháng)擔任組長(cháng)的上海張江國家自主創(chuàng )新示范區領(lǐng)導小組和由副市長(cháng)擔任主任的張江高新區管委會(huì )，加強對一區22園統籌引導、協(xié)調服務(wù)。這一時(shí)期，高新區管委會(huì )為非建設主體，負責張江高新區的規劃編制、政策研究、重大項目協(xié)調、創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)服務(wù)、統計評估等工作。各分園開(kāi)發(fā)建設由分園管理機構負責。2018年4月，上海市委、市政府批復同意：將張江高新區管委會(huì )、張江綜合性國家科學(xué)中心辦公室、張江科學(xué)城建設管理辦公室、自貿試驗區張江管理局整合重組為上海推進(jìn)科創(chuàng )中心建設辦公室（張江高新區管委會(huì )），由副市長(cháng)任主任上?？苿?chuàng )辦主任、張江高新區管委會(huì )主任，統籌協(xié)調全市科創(chuàng )中心建設和張江示范區建設工作。區級層面，各區政府設立由副區長(cháng)任主任的分園管理機構推進(jìn)園區建設。科創(chuàng )中心建設辦公室（張江高新區管委會(huì )）負責推進(jìn)張江科學(xué)城開(kāi)發(fā)建設，同時(shí)加強對各園區的統籌協(xié)調、綜合服務(wù)和政策研究。
由此，上海張江高新區在張江科學(xué)城履行經(jīng)濟發(fā)展和開(kāi)發(fā)建設職能，由非建設主導型管理向半建設主導型管理轉變。
積極引導“一區多園”向聯(lián)邦制、建設主導型轉變
總體來(lái)看，除了中關(guān)村等發(fā)展水平已達到一定程度的高新區外，高新區對分園的管理權限和統籌力度越大，越有利于“一區多園”協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展。關(guān)鍵是要實(shí)現“五統籌”管理，即統籌領(lǐng)導、統籌規劃、統籌管理、統籌招商、統籌建設。這五個(gè)統籌是一體的，相輔相成、互為支撐。統籌領(lǐng)導、規劃和管理是基礎，統籌招商和建設則是邁向建設主導型的關(guān)鍵一步。
“五個(gè)統籌”的推進(jìn)，需要結合園區及分園的發(fā)展階段、區位條件、資源稟賦區別對待，先易后難，步步推進(jìn)。從現實(shí)的角度出發(fā)，應循序漸進(jìn)地提升高新區管委會(huì )對分園的管理權限，首先也是最為迫切地是要對僅以數據納統的“一區多園”進(jìn)行有力引導，推動(dòng)園區管理體制從邦聯(lián)制向聯(lián)邦制轉變。一是強化頂層設計，完善領(lǐng)導體制，加強高新區管委會(huì )對各分園的組織領(lǐng)導；二是強化高新區管委會(huì )對分園的協(xié)調指導，在統計數據、申報項目、考核評價(jià)、發(fā)放獎勵、資金支持等方面加強對分園的管理與服務(wù)，切實(shí)推動(dòng)各園區統籌聯(lián)動(dòng)發(fā)展。
指導專(zhuān)家：陳文豐、王志輝、曹善平
課題組組長(cháng)：石妍妍
課題組副組長(cháng)：雷鳴、高少敏
課題組成員：曹瑤瑤、閆懷文、趙園園
