作為中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的集聚、發(fā)展之地，中國高新區二十余年來(lái)，已經(jīng)探索出一條具有中國特色的發(fā)展道路，積累了許多成功經(jīng)驗。這其中，園區平臺公司作為特殊市場(chǎng)環(huán)境下的產(chǎn)物，為中國高新區的開(kāi)發(fā)建設做出較大貢獻。但是隨著(zhù)改革深化和新經(jīng)濟形勢的出現，其固有的發(fā)展模式受到挑戰，發(fā)累過(guò)程中的弊端逐漸顯現，園區平臺公司的創(chuàng )新與轉型迫在眉睫。
貢獻和問(wèn)題并存
伴隨著(zhù)中國高新區經(jīng)濟騰飛，園區開(kāi)發(fā)建設的資金需求與日俱增，而受制于融資主體的限制，各園區紛紛設立國有獨資的投融資平臺籌集資金推進(jìn)基礎設施建設。園區平臺公司作為一種特殊目的國有公司，其最基本功能是以政府信用為支撐，通過(guò)財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能。
平臺公司為園區的開(kāi)發(fā)建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出重要貢獻。筆者認為，主要有以下三點(diǎn)：一是將土地資源轉化為開(kāi)發(fā)資本。平臺公司通過(guò)有效的運作，把土地資源轉化為園區開(kāi)發(fā)建設的資本，有效提高了土地資源的整合利用效率，加快了開(kāi)發(fā)建設進(jìn)度。二是有效利用社會(huì )資本。平臺公司承擔政府投資項目融資功能，以市場(chǎng)化的融資方式向銀行等市場(chǎng)主體籌資，融入大量的社會(huì )資本，有效破解了園區開(kāi)發(fā)建設的資金瓶頸。三是推動(dòng)園區產(chǎn)業(yè)發(fā)展。平臺公司通過(guò)基礎設施與空間載體的開(kāi)發(fā)，營(yíng)造了良好的產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境。部分平臺公司承擔了創(chuàng )業(yè)孵化、重大產(chǎn)業(yè)項目投資、金融服務(wù)等功能，成為園區產(chǎn)業(yè)發(fā)展的助推器。
但是，由于市場(chǎng)和政府關(guān)系沒(méi)有厘清，園區平臺從出生起就存在制度缺陷，發(fā)展過(guò)程中累積諸多問(wèn)題。主要有以下三點(diǎn)：一是定位不清晰。以公司形式出現，卻不按市場(chǎng)規則行事而由政府主導，其職能隨著(zhù)政府需要而變化，沒(méi)有清晰的定位和經(jīng)營(yíng)自主權，充當政府的融資工具，融到資后由政府決定資金用途。二是專(zhuān)業(yè)化不足。平臺公司承擔了開(kāi)發(fā)建設、投融資等龐雜的職能，但專(zhuān)業(yè)性的人才隊伍缺乏、專(zhuān)業(yè)化的運作能力不足，導致部分業(yè)務(wù)開(kāi)展受限。三是體制機制不暢。缺乏有效的人才激勵機制，尚未形成市場(chǎng)化的考核和分配機制，不能有效激發(fā)人才的創(chuàng )造活力，平臺公司的體制機制變革勢在必行。
加速轉型迫在眉睫
十八大、十八屆三中全會(huì )對全面深化改革作出重要戰略部署，為應對不斷積聚的地方債務(wù)風(fēng)險，國務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)43號文）、《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》（征求意見(jiàn)稿），明確規定“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”、“在妥善處理存量債務(wù)和在建項目后續融資的基礎上，通過(guò)關(guān)閉、合并、轉型等方式，抓緊妥善處理融資平臺公司。”這意味著(zhù)平臺公司過(guò)去的投融資模式將不可持續，過(guò)去與地方政府相互兜底、政企連體而導致其角色和定位不清的事實(shí)也亟待轉變。在新形勢下，平臺公司將加速質(zhì)變轉型，主要有兩個(gè)方面：
第一，平臺功能的轉變。平臺公司本質(zhì)上是經(jīng)營(yíng)性企業(yè)，過(guò)去是承擔了政府投融資職能的特殊企業(yè)，以后將不再擔負政府的投融資職能，未來(lái)在理清政企關(guān)系、規范政府行為的前提下，將不斷改善內部治理機制，實(shí)行市場(chǎng)化運作。具體來(lái)看，平臺公司經(jīng)營(yíng)性項目將剝離，加快向獨立市場(chǎng)主體轉型；難以吸引社會(huì )資本參與、確實(shí)需要政府舉債的公益性項目將清算退出，由政府接盤(pán)發(fā)行債券融資；可以吸引社會(huì )資本參與的公益性項目，將更多采用PPP形式，吸引社會(huì )資本、社會(huì )力量參與園區開(kāi)發(fā)建設。
第二，籌資模式的轉變。隨著(zhù)對土地約束的加強、對稅收等優(yōu)惠政策的清理，過(guò)去依靠土地轉化模式的籌資手段已不復存在，依靠財政撥款作為履行招商引資優(yōu)惠政策的窗口功能也不可持續。在融資平臺負債高企的形勢下，平臺公司的籌資模式需要更加多元化、市場(chǎng)化，更多借助社會(huì )資本的力量，通過(guò)探索多種合作模式，讓社會(huì )資本充分參與園區的開(kāi)發(fā)建設。
新一輪改革意味著(zhù)，無(wú)論是園區基礎設施，還是園區發(fā)展運營(yíng)服務(wù)，政府的投資能力都將會(huì )被剝離或者被削弱。同時(shí)，隨著(zhù)政府與社會(huì )資本合營(yíng)（PPP模式）的日漸興起，未來(lái)轉型為市場(chǎng)化主體的平臺公司可能迎來(lái)新的發(fā)展機遇。
全面擁抱新經(jīng)濟時(shí)代
身處變革的時(shí)代，平臺公司要順勢而為，自我改變、顛覆。筆者認為，園區平臺公司轉型核心是全面擁抱以新思想、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式、新創(chuàng )業(yè)為競爭核心的新經(jīng)濟時(shí)代，全面轉變經(jīng)營(yíng)哲學(xué)、理念和技術(shù)。主要轉型方向有三個(gè)：組織社會(huì )資源服務(wù)園區建設平臺、創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)服務(wù)平臺、本地資源優(yōu)化整合平臺。
組織社會(huì )資源服務(wù)園區建設平臺。順應國家規制變化和新時(shí)期園區開(kāi)發(fā)建設需求，平臺公司將逐漸由政府投融資工具的平臺1.0階段進(jìn)入到組織社會(huì )資本、社會(huì )力量服務(wù)園區建設的平臺2.0的新時(shí)期。對于供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì )資本參與的公益性項目，可以采用PPP合作模式，通過(guò)設立SPV（特殊目的機構）等形式，吸引社會(huì )資本、社會(huì )力量參與園區的開(kāi)發(fā)建設。
創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)服務(wù)平臺。在大眾創(chuàng )業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng )新的浪潮下，高新區需要構建屬于自己的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)生態(tài)，需要整合創(chuàng )新主體與資源形成若干生態(tài)群落，這就需要平臺公司發(fā)揮重要作用。筆者認為，園區平臺公司應參與到區域創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)生態(tài)建設中，為創(chuàng )業(yè)企業(yè)、瞪羚企業(yè)提供更多資金、資源支持，創(chuàng )造更多的“眾創(chuàng )空間”等創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)載體，形成開(kāi)放式的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)服務(wù)平臺，推動(dòng)內外部的創(chuàng )新團隊、關(guān)聯(lián)企業(yè)等各類(lèi)主體共同創(chuàng )造價(jià)值并衍生新企業(yè)，打造一個(gè)資源共享、快速配置、創(chuàng )新眾包、創(chuàng )業(yè)自由的大企業(yè)創(chuàng )新生態(tài)圈。
本地資源優(yōu)化整合平臺。如何調動(dòng)本地閑置資源參與園區建設是高新區要重點(diǎn)解決的問(wèn)題，作為政府與市場(chǎng)間橋梁的平臺公司可在其中發(fā)揮重要作用。由平臺公司主導搭建一個(gè)本地混合所有制合作平臺，整合本地農民集體土地資源、本地企業(yè)家資金資源參與園區開(kāi)發(fā)建設，實(shí)現土地資本化，使得本地農民、企業(yè)家成為園區開(kāi)發(fā)建設的參與者和投資者，從而可以有效激發(fā)本地市場(chǎng)主體活力，實(shí)現區域價(jià)值增值。
新形勢下，園區平臺公司的轉型與發(fā)展要大膽破除 “政企不分、政資不分”的體制弊端，借鑒新加坡、伊朗、臺灣等先進(jìn)園區開(kāi)發(fā)公司經(jīng)驗，成為承擔法定職能的園區開(kāi)發(fā)公司。同時(shí)，平臺公司要有清晰的定位，專(zhuān)業(yè)的人才隊伍和有效的激勵機制，真正成為獨立的市場(chǎng)主體，真正形成市場(chǎng)化的運作能力。
——本文發(fā)表于2015年第5期《中關(guān)村》雜志“高新區觀(guān)察”欄目
